Publicado por Joaquín Olona en iagua 14-01-2015.
El pasado 7 de Enero, la Comunidad General de Riegos del Alto Aragón clausuró los actos de celebración del centenario de la Ley de 7 Enero de 1915, sobre riegos del Alto Aragón. Una ley que trascendió al ámbito estricto de su aplicación geográfica y que marcó un punto de inflexión en la gobernanza del agua.
Publicado por Joaquín Olona en iagua el 25 de marzo de 2014.
En el mundo real, muchos de los problemas económicos, sociales y políticos se asemejan a los juegos, donde los resultados dependen de las decisiones que toman determinados agentes concretos (jugadores) actuando conforme a estrategias que tienen en cuenta la influencia conjunta de las decisiones propias y ajenas.
El ejemplo que se muestra, inspirado en el formulado por K. Madani (2010), reproduce el Dilema del Prisionero (A. W. Tucker, 1950), un juego que sirve de modelo para muchos de los conflictos del agua y de los recursos naturales (Carraro et al, 2005). Demuestra que el interés privado no necesariamente conduce al interés general. También, que la asignación eficiente del agua exige instituciones más complejas, avanzadas y descentralizadas que las que rigen el libre y simple juego de la oferta y la demanda.
Ponencia de Joaquín Olona en la Jornada sobre Modernización de Regadíos y Concentración Parcelaria celebrada en Lanaja (Huesca) el 22-03-2014.
El ahorro de agua, en los términos absolutos y condiciones exigidas por la Comisión Europea para que la modernización del regadío pueda beneficiarse de las ayudas al desarrollo rural con cargo al FEADER, los Estados miembros y los particulares, no debe ser la razón para que los regantes la lleven a cabo y asuman las elevadas inversiones que conlleva.
Lo que justifica la modernización, la hace imprescindible y asegura su viabilidad económica, social y ambiental, es el aumento de la productividad y la eficiencia del trabajo agrícola y del resto de los factores, entre ellos el agua, así como la reducción de la contaminación de los retornos de riego y la mejora de las condiciones de vida del regante.
Los estudios disponibles demuestran que la modernización es muy eficaz para el logro de los objetivos señalados, que no necesariamente se traduce en ahorros efectivos de agua a la escala que interesa (cuenca u subcuenca hidrológica). Porque los consumos reales (agua evaporada) de partida en el regadío a modernizar siempre son una fracción del agua utilizada -tanto menor cuanto más baja es la eficiencia- y porque el aumento de producción exige, inexorablemente, más consumo (evaporación) de agua.
La modernización supone, por lo general, introducir consumos significativos de energía donde no los había. Es por ello que es preciso seleccionar con acierto la solución técnica a adoptar. Un uso más eficiente del agua a costa de la introducción de costes energéticos inasumibles para los regantes no es una opción.
Pero la modernización tecnológica no es suficiente. Para que el regadío pueda afrontar los retos de la gobernanza del agua es preciso desarrollar nuevas normas y reglas específicas que antepongan la acción colectiva, la cooperación y la descentralización a la competencia, el mercado y la intervención pública. Porque siendo el agua un bien económico, no es de naturaleza comercial sino común. Y porque no es ningún interés particular el que debe prevalecer sino el del conjunto de los usuarios.
Exceptuar al agua de riego de la plena recuperación de costes sigue siendo una decisión política.
En el ámbito de la OCDE, la tendencia general vigente, es la reducción del apoyo público a la agricultura manteniendo diferencias muy acusadas en relación con dicho apoyo. Pero ninguno de los países desarrollados plantea eliminar completamente su ayuda a la agricultura, incluso en el caso de Nueva Zelanda, el miembro de la OCDE que más la ha reducido. Esta organización reconoce que la regresión de las ayudas observada durante los últimos años obedece más a la favorable evolución de los precios agrícolas que a la eficacia de las políticas aplicadas. Al igual que la OCDE la Organización Mundial de Comercio, no exige exactamente que se eliminen las ayudas agrícolas sino que se apliquen de forma que no distorsionen los mercados.
El pasado mes de diciembre la Unión Europea aprobaba el Marco Financiero Plurianual para el periodo 2014-2014, asignando una dotación de 373.179 millones de euros para el apoyo a la agricultura y el desarrollo rural (PAC). El pasado 30 de enero de 2014, la Cámara de Representantes del Congreso de los Estados Unidos aprobaba la nueva Farm Bill, con vigencia hasta 2019 y 1 billón (europeo) de dólares para apoyo a la agricultura y la alimentación.
Potencias emergentes como China o Brasil, con el cambio de siglo, cambiaron sus enfoques de política fiscal y agrícola. Dejando de considerar la agricultura como fuente de ingresos, que es lo habitual en los países menos desarrollados, pasaron a subsidiarla.
El apoyo a la agricultura y a la alimentación, es una decisión política que, en las democracias, se refleja en su corpus legislativo o, incluso, constitucional. Tanto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en su artículo 39, como la Constitución Española, en su artículo 130, manifiestan la voluntad de una acción pública a favor de la agricultura.
Establecida la voluntad política de que la agricultura sea objeto de apoyo público, surge la cuestión de cuál debe ser su intensidad y cómo aplicarlo. Un problema de naturaleza también política para cuya solución el análisis técnico tan sólo puede ofrecer un marco de reflexión.
Una herramienta de apoyo a la agricultura es la exceptuación de la recuperación de ciertos costes en los que incurre, como los asociados al agua
Una posible herramienta de apoyo a la agricultura, de hecho aplicada, es la exceptuación de la recuperación de ciertos costes en los que incurre. Por ejemplo, los asociados al agua.
El principio de recuperación de costes no es una ley natural ni un axioma incuestionable; tan sólo es un enunciado político. No obstante, la obligación de que dicha recuperación sea completa en el agua no figura, como tal, en ninguna norma comunitaria ni nacional. El artículo 9 de la Directiva Marco del Agua así como el Real Decreto-Ley 17/2012 de modificación del texto refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, sí que contemplan, por el contrario, la posibilidad de que ciertos usos puedan quedar exceptuados de dicha recuperación, siempre y cuando no se perjudiquen los intereses ambientales.
Exceptuar al agua de riego de la plena recuperación de costes, estableciendo el nivel concreto de la exención y su consiguiente imputación como ayuda pública, sigue siendo una decisión política. No obstante, se trata de un enfoque compatible con el marco legal vigente y con la política de apoyo público a la agricultura, resultando una solución razonable, justificable y muy recomendable:
- El regadío es determinante para la seguridad alimentaria. Representando el 21 % de la superficie cultivada y el 12% de toda el agua evaporada por los cultivos, concentra el 40% de la producción agrícola mundial. El 35 % de la población mundial vive en zonas áridas donde la viabilidad de la agricultura depende del regadío. En el caso de España, el regadío supone el 13% de la superficie agrícola utilizada y más del 50 % de la producción final agraria.
- En términos generales, la desfavorable situación de las rentas de los agricultores respecto de las del resto de los sectores y que justifica el apoyo público a la agricultura, hace que la capacidad de pago de las explotaciones sea muy escasa para afrontar aumentos significativos de los costes del agua actualmente ya repercutidos.
- La elevada inelasticidad que presenta el agua de riego hace que los aumentos en los costes repercutidos deban ser muy elevados para que se traduzcan en reducciones significativas de los consumos. Tanto que, por sus efectos desfavorables sobre las rentas agrarias, no conducen al ahorro de agua propiamente dicho sino al abandono del regadío e incremento de las necesidades de ayuda pública al sector.
- No obstante, la situación de la recuperación de costes de los servicios del agua en relación con el regadío presenta una elevada complejidad y variabilidad incluso dentro de una misma cuenca hidrográfica. No es descartable la existencia de situaciones en las que la recuperación del coste de los servicios resulte insuficiente y pueda aumentarse. Pero tampoco lo es el hecho de que los costes repercutidos puedan resultar desproporcionados en relación con el alcance y calidad de los servicios realmente ofrecidos que, en algunos casos, son nulos.
- La determinación de los costes adicionales a los de los servicios del agua, es decir, los costes ambientales y los del recurso propiamente dicho, plantean problemas jurídicos, económicos y operativos de tal complejidad que los hacen inaplicables en la práctica.
Exceptuar al agua de riego de la plena recuperación de costes sigue siendo una decisión política
- No es cierto que los precios resultantes de los mecanismos competitivos de oferta y demanda conduzcan siempre a la asignación eficiente de los recursos y menos todavía en el caso del agua de riego. Un recurso que, por su elevada rivalidad y dificultad de exclusión (naturaleza económica común), requiere de soluciones institucionales más específicas y sofisticadas que el libre mercado. Una lección que debería darse por aprendida en España atendiendo al reconocimiento internacional de sus Tribunales de Agua, Sindicatos de Riegos, Comunidades de Usuarios y Confederaciones Hidrográficas.
- La contaminación de las aguas y las emisiones de Gases de Efecto Invernadero asociadas a la agricultura, particularmente al ciclo del nitrógeno, no pueden circunscribirse exclusivamente al regadío. También contamina y emite el secano. No obstante, por su carácter difuso, no está demostrado que la aplicación del principio de “quien contamina paga” resulte eficaz para combatir la contaminación y las emisiones agrícolas. Más bien, la realidad muestra que se trata de un principio inaplicable a la agricultura en la práctica.
- Por tratarse de un mal de naturaleza común (elevada rivalidad y dificultad de exclusión), lo mismo que los riesgos agrarios o las plagas y enfermedades, la contaminación y las emisiones difusas agrícolas también exigen soluciones institucionales más específicas y complejas que los precios de mercado y las tasas o impuestos públicos. Unas soluciones que, al igual que en el caso del agua, deben basarse en la acción colectiva y en la cooperación así como en la capacidad para promover e incentivar la aplicación de buenas prácticas agrarias al tiempo que evitar la introducción de costes efectivos o de transacción desproporcionados.
- Los costes no recuperados del agua de riego, junto con otros costes y beneficios que el mercado de los alimentos no reconoce, se traducen en beneficio de los consumidores finales que, en el mundo desarrollado, disfrutan de una alimentación segura y muy asequible pero que no pagan íntegramente.
Aceptar la exceptuación parcial de los costes del agua de riego no deja de ser más que el reconocimiento de una realidad que siempre ha estado vigente. Igualmente, la imputación del coste no recuperado con cargo a las ayudas agrícolas públicas es un enfoque ya adoptado y aplicado internacionalmente (indicador PSE de la OCDE). Sin embargo, su aceptación formal y operativa, su aplicación eficaz y efectiva así como el logro de los objetivos de eficiencia y sostenibilidad vigentes exige profundas innovaciones y avances institucionales. Un propósito totalmente acorde con el carácter inteligente, sostenible e integrador del crecimiento por el que apuesta la Unión Europea en su Estrategia 2020.
Por Joaquín Olona. Publicado en iagua 5 de junio de 2013.
El reconocimiento mundial de las soluciones institucionales españolas en materia de agua contrasta con la escasa valoración y atención que nuestra propia sociedad les viene concediendo durante los últimos tiempos.
A punto de que la propuesta original de creación de las actuales Confederaciones Hidrográficas cumpla su primer centenario y sin que tales instituciones hayan logrado desarrollar todo el potencial que concibieron sus creadores, la situación de la gobernanza del agua resulta tan preocupante como intolerable les pareció en 1913 a quienes promovieron el Primer Congreso Nacional de Regadíos de Zaragoza.
La Federación Agraria Aragonesa, preocupada por la situación a la que estaban conduciendo las que a su juicio eran injustificadas y exacerbadas campañas en contra de las obras hidráulicas y el regadío, el 28 de junio de 1913 acordó celebrar, en Zaragoza, un congreso en el que .
Entre los días 2 y 6 de octubre de 1913, en la entonces Facultad de Medicina y Ciencias, ahora Rectorado de la Universidad de Zaragoza-, se celebró el Primer Congreso Nacional de Riegos. Contó con 657 inscritos pertenecientes a 312 entidades de toda España y tuvo una enorme trascendencia.
Este primer Congreso puso en marcha un profundo debate que, junto con las sucesivas ediciones de Sevilla (1918), Valencia (1921), Barcelona (1927) y Valladolid (1934), influyó de manera decisiva en el desarrollo de las políticas hidráulica y agraria españolas de la primera mitad del siglo XX.
Pero el Congreso de Zaragoza de 1913 tuvo, por sí mismo, una importancia capital. Sobre todo por dos aportaciones que derivaron innovaciones institucionales de primer orden, la de Manuel Marraco y la de Félix Martínez Lacuesta.
El abogado y político aragonés Manuel Marraco –Ministro de Hacienda entre marzo de 1934 y abril de 1935-, en su ponencia “”, reclama la moralización de la política, la necesidad de remover los excesivos obstáculos existentes entre los legisladores y los ciudadanos poderdantes, la utilidad social e interés general de las obras hidráulicas, cuya realización debe ser confiada al Estado en cualquiera de sus manifestaciones, la exclusividad de las Comunidades de Regantes como concesionarias de tales obras así como la conveniencia de que los recursos naturales, cuya utilización conviene a la colectividad, sean exclusivamente explotados por la entidad política más directamente interesada.
Félix Martínez Lacuesta, abogado, político y bodeguero riojano, en su ponencia “” propone crear una entidad independiente que, representando los intereses más análogos de la cuenca del Ebro, aporte la fuerza y la inteligencia necesaria para ejercer una acción común encaminada a convertir en realidad las aspiraciones de carácter económico que previamente incluya en su programa. En concreto propone abordar el Plan de Riegos del Alto Aragón, que por su dimensión afecta a toda España, regularizar el caudal del Ebro mediante el Pantano de Reinosa, potenciar la producción hortofrutícola para su exportación a Londres y el Norte de Europa, desarrollar las redes de transporte y las estructuras comerciales necesarias para acceder a tales mercados, imponer la acción común para luchar contra las plagas del campo y reforzar la guardería rural ya que los frutos que son valiosos, por ser más apetecibles, necesitan de mayor vigilancia.
La ponencia de Martínez Lacuesta, al introducir la idea de unidad de cuenca y llamar a la implicación directa de todos los interesados en la gestión de los recursos, se considera el germen de las Confederaciones Hidrográficas. Así lo declara expresamente el padre de las Confederaciones Hidrográficas, Manuel Lorenzo Pardo tras lograr que el 5 de marzo de 1926 el Gobierno de entonces no sólo aprobara la primera Confederación Hidrográfica del mundo, la del Ebro, sino que, valorando el interés de la idea, aprobara ese mismo día otro RD por la que se autorizaba, con carácter general, la creación de tales entidades - Confederaciones Sindicales Hidrográficas- en el resto de las cuencas. Una aportación netamente española a la gobernanza del agua, de particular interés para los contextos hidrológicos en los que, sin regulación hidráulica, no puede disponerse de agua con la seguridad física y jurídica necesaria. Una aportación que enseguida empezó a extenderse por todo el mundo.
El reconocimiento mundial de las soluciones institucionales españolas en materia de agua contrasta con la escasa valoración y atención que nuestra propia sociedad les viene concediendo durante los últimos tiempos. Como también es escasa y muy insuficiente la atención prestada por las autoridades comunitarias, empeñadas en promover soluciones basadas en la competencia y el mercado. Y todo ello, a pesar de que los enfoques institucionales basados en la cooperación y en la acción colectiva, plenamente coherentes con aportaciones científicas más recientes, reconocidas incluso con el Premio Nobel como es el caso de John Nash (1994) o de Elinor Ostrom (2009).
Existen suficientes evidencias científicas, empíricas, históricas y culturales para poder afirmar que la asignación y uso eficiente del agua exige instituciones específicas que generen incentivos coherentes con los objetivos, anteponiendo la cooperación, la acción colectiva y la descentralización a la competencia, el mercado y la intervención pública. Consecuentemente, es preciso asegurar la participación efectiva y responsable de los usuarios y representantes de la ciudadanía, profundizando en la institucionalización de los procesos de negociación y concertación en los que debe traducirse la cooperación. Por todo ello, las Comunidades de Usuarios, la Confederaciones Hidrográficas y el principio de unidad de cuenca aportan fundamentos institucionales de gran valor, que permiten afrontar los retos del siglo XXI y ser referentes europeos si se aborda un proceso de impulso y desarrollo institucional coherente con las nuevas exigencias y necesidades.
Habiendo transcurrido un siglo desde que Félix Martínez Lacuesta aportara su visionaria idea de una gobernanza del agua basada en la unidad de cuenca y en la participación directa de los usuarios, es momento de promover un nuevo impulso institucional acorde con los retos del siglo X Partenariado del Agua del Ebro que, al igual que se hizo hace cien años, llama a defender su opinión a todos quienes deseen hacerlo, con la seguridad de que todos hallarán el merecido respeto.
Publicado por Joaquín Olona en Heraldo de Aragón, 24 de junio de 2015.
Paralizar de nuevo el embalse de Biscarrués, proyectado en el río Gállego, no contribuye necesariamente al bienestar del conjunto de la sociedad, es decir, al interés general. Al igual que los intereses económicos son particulares cuando los beneficios se circunscriben a un grupo social limitado lo mismo cabe decir respecto de los intereses ambientales cuando no están legitimados por la mayoría social.
Leer artículo completo.