Publicado por Joaquín Olona en iagua 14-01-2015.
El pasado 7 de Enero, la Comunidad General de Riegos del Alto Aragón clausuró los actos de celebración del centenario de la Ley de 7 Enero de 1915, sobre riegos del Alto Aragón. Una ley que trascendió al ámbito estricto de su aplicación geográfica y que marcó un punto de inflexión en la gobernanza del agua.
Ponencia de Joaquín Olona en la Jornada sobre Modernización de Regadíos y Concentración Parcelaria celebrada en Lanaja (Huesca) el 22-03-2014.
El ahorro de agua, en los términos absolutos y condiciones exigidas por la Comisión Europea para que la modernización del regadío pueda beneficiarse de las ayudas al desarrollo rural con cargo al FEADER, los Estados miembros y los particulares, no debe ser la razón para que los regantes la lleven a cabo y asuman las elevadas inversiones que conlleva.
Lo que justifica la modernización, la hace imprescindible y asegura su viabilidad económica, social y ambiental, es el aumento de la productividad y la eficiencia del trabajo agrícola y del resto de los factores, entre ellos el agua, así como la reducción de la contaminación de los retornos de riego y la mejora de las condiciones de vida del regante.
Los estudios disponibles demuestran que la modernización es muy eficaz para el logro de los objetivos señalados, que no necesariamente se traduce en ahorros efectivos de agua a la escala que interesa (cuenca u subcuenca hidrológica). Porque los consumos reales (agua evaporada) de partida en el regadío a modernizar siempre son una fracción del agua utilizada -tanto menor cuanto más baja es la eficiencia- y porque el aumento de producción exige, inexorablemente, más consumo (evaporación) de agua.
La modernización supone, por lo general, introducir consumos significativos de energía donde no los había. Es por ello que es preciso seleccionar con acierto la solución técnica a adoptar. Un uso más eficiente del agua a costa de la introducción de costes energéticos inasumibles para los regantes no es una opción.
Pero la modernización tecnológica no es suficiente. Para que el regadío pueda afrontar los retos de la gobernanza del agua es preciso desarrollar nuevas normas y reglas específicas que antepongan la acción colectiva, la cooperación y la descentralización a la competencia, el mercado y la intervención pública. Porque siendo el agua un bien económico, no es de naturaleza comercial sino común. Y porque no es ningún interés particular el que debe prevalecer sino el del conjunto de los usuarios.
Exceptuar al agua de riego de la plena recuperación de costes sigue siendo una decisión política.
En el ámbito de la OCDE, la tendencia general vigente, es la reducción del apoyo público a la agricultura manteniendo diferencias muy acusadas en relación con dicho apoyo. Pero ninguno de los países desarrollados plantea eliminar completamente su ayuda a la agricultura, incluso en el caso de Nueva Zelanda, el miembro de la OCDE que más la ha reducido. Esta organización reconoce que la regresión de las ayudas observada durante los últimos años obedece más a la favorable evolución de los precios agrícolas que a la eficacia de las políticas aplicadas. Al igual que la OCDE la Organización Mundial de Comercio, no exige exactamente que se eliminen las ayudas agrícolas sino que se apliquen de forma que no distorsionen los mercados.
El pasado mes de diciembre la Unión Europea aprobaba el Marco Financiero Plurianual para el periodo 2014-2014, asignando una dotación de 373.179 millones de euros para el apoyo a la agricultura y el desarrollo rural (PAC). El pasado 30 de enero de 2014, la Cámara de Representantes del Congreso de los Estados Unidos aprobaba la nueva Farm Bill, con vigencia hasta 2019 y 1 billón (europeo) de dólares para apoyo a la agricultura y la alimentación.
Potencias emergentes como China o Brasil, con el cambio de siglo, cambiaron sus enfoques de política fiscal y agrícola. Dejando de considerar la agricultura como fuente de ingresos, que es lo habitual en los países menos desarrollados, pasaron a subsidiarla.
El apoyo a la agricultura y a la alimentación, es una decisión política que, en las democracias, se refleja en su corpus legislativo o, incluso, constitucional. Tanto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en su artículo 39, como la Constitución Española, en su artículo 130, manifiestan la voluntad de una acción pública a favor de la agricultura.
Establecida la voluntad política de que la agricultura sea objeto de apoyo público, surge la cuestión de cuál debe ser su intensidad y cómo aplicarlo. Un problema de naturaleza también política para cuya solución el análisis técnico tan sólo puede ofrecer un marco de reflexión.
Una herramienta de apoyo a la agricultura es la exceptuación de la recuperación de ciertos costes en los que incurre, como los asociados al agua
Una posible herramienta de apoyo a la agricultura, de hecho aplicada, es la exceptuación de la recuperación de ciertos costes en los que incurre. Por ejemplo, los asociados al agua.
El principio de recuperación de costes no es una ley natural ni un axioma incuestionable; tan sólo es un enunciado político. No obstante, la obligación de que dicha recuperación sea completa en el agua no figura, como tal, en ninguna norma comunitaria ni nacional. El artículo 9 de la Directiva Marco del Agua así como el Real Decreto-Ley 17/2012 de modificación del texto refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, sí que contemplan, por el contrario, la posibilidad de que ciertos usos puedan quedar exceptuados de dicha recuperación, siempre y cuando no se perjudiquen los intereses ambientales.
Exceptuar al agua de riego de la plena recuperación de costes, estableciendo el nivel concreto de la exención y su consiguiente imputación como ayuda pública, sigue siendo una decisión política. No obstante, se trata de un enfoque compatible con el marco legal vigente y con la política de apoyo público a la agricultura, resultando una solución razonable, justificable y muy recomendable:
- El regadío es determinante para la seguridad alimentaria. Representando el 21 % de la superficie cultivada y el 12% de toda el agua evaporada por los cultivos, concentra el 40% de la producción agrícola mundial. El 35 % de la población mundial vive en zonas áridas donde la viabilidad de la agricultura depende del regadío. En el caso de España, el regadío supone el 13% de la superficie agrícola utilizada y más del 50 % de la producción final agraria.
- En términos generales, la desfavorable situación de las rentas de los agricultores respecto de las del resto de los sectores y que justifica el apoyo público a la agricultura, hace que la capacidad de pago de las explotaciones sea muy escasa para afrontar aumentos significativos de los costes del agua actualmente ya repercutidos.
- La elevada inelasticidad que presenta el agua de riego hace que los aumentos en los costes repercutidos deban ser muy elevados para que se traduzcan en reducciones significativas de los consumos. Tanto que, por sus efectos desfavorables sobre las rentas agrarias, no conducen al ahorro de agua propiamente dicho sino al abandono del regadío e incremento de las necesidades de ayuda pública al sector.
- No obstante, la situación de la recuperación de costes de los servicios del agua en relación con el regadío presenta una elevada complejidad y variabilidad incluso dentro de una misma cuenca hidrográfica. No es descartable la existencia de situaciones en las que la recuperación del coste de los servicios resulte insuficiente y pueda aumentarse. Pero tampoco lo es el hecho de que los costes repercutidos puedan resultar desproporcionados en relación con el alcance y calidad de los servicios realmente ofrecidos que, en algunos casos, son nulos.
- La determinación de los costes adicionales a los de los servicios del agua, es decir, los costes ambientales y los del recurso propiamente dicho, plantean problemas jurídicos, económicos y operativos de tal complejidad que los hacen inaplicables en la práctica.
Exceptuar al agua de riego de la plena recuperación de costes sigue siendo una decisión política
- No es cierto que los precios resultantes de los mecanismos competitivos de oferta y demanda conduzcan siempre a la asignación eficiente de los recursos y menos todavía en el caso del agua de riego. Un recurso que, por su elevada rivalidad y dificultad de exclusión (naturaleza económica común), requiere de soluciones institucionales más específicas y sofisticadas que el libre mercado. Una lección que debería darse por aprendida en España atendiendo al reconocimiento internacional de sus Tribunales de Agua, Sindicatos de Riegos, Comunidades de Usuarios y Confederaciones Hidrográficas.
- La contaminación de las aguas y las emisiones de Gases de Efecto Invernadero asociadas a la agricultura, particularmente al ciclo del nitrógeno, no pueden circunscribirse exclusivamente al regadío. También contamina y emite el secano. No obstante, por su carácter difuso, no está demostrado que la aplicación del principio de “quien contamina paga” resulte eficaz para combatir la contaminación y las emisiones agrícolas. Más bien, la realidad muestra que se trata de un principio inaplicable a la agricultura en la práctica.
- Por tratarse de un mal de naturaleza común (elevada rivalidad y dificultad de exclusión), lo mismo que los riesgos agrarios o las plagas y enfermedades, la contaminación y las emisiones difusas agrícolas también exigen soluciones institucionales más específicas y complejas que los precios de mercado y las tasas o impuestos públicos. Unas soluciones que, al igual que en el caso del agua, deben basarse en la acción colectiva y en la cooperación así como en la capacidad para promover e incentivar la aplicación de buenas prácticas agrarias al tiempo que evitar la introducción de costes efectivos o de transacción desproporcionados.
- Los costes no recuperados del agua de riego, junto con otros costes y beneficios que el mercado de los alimentos no reconoce, se traducen en beneficio de los consumidores finales que, en el mundo desarrollado, disfrutan de una alimentación segura y muy asequible pero que no pagan íntegramente.
Aceptar la exceptuación parcial de los costes del agua de riego no deja de ser más que el reconocimiento de una realidad que siempre ha estado vigente. Igualmente, la imputación del coste no recuperado con cargo a las ayudas agrícolas públicas es un enfoque ya adoptado y aplicado internacionalmente (indicador PSE de la OCDE). Sin embargo, su aceptación formal y operativa, su aplicación eficaz y efectiva así como el logro de los objetivos de eficiencia y sostenibilidad vigentes exige profundas innovaciones y avances institucionales. Un propósito totalmente acorde con el carácter inteligente, sostenible e integrador del crecimiento por el que apuesta la Unión Europea en su Estrategia 2020.
Publicado por Joaquín Olona en Heraldo de Aragón, 31 de marzo de 2015.
Reducir el cultivo de cereales y otros cultivos de supuesto bajo valor económico en los regadíos, ta y como se propone desde el Observatorio del Agua de la Fundación Botin, es cierto que permitiría ahorrar agua. Un ahorro de un recurso que tenemos, el agua, a costa de perjudicar una fortaleza económica de la que carecemos.
Leer artículo