En diciembre de 1995 este mismo autor colaboró en un artículo, de este mismo periódico, titulado “Diez años para terminar los regadíos”. Recogía las esperanzas suscitadas por un Plan Nacional de Regadíos que, tras importantes recortes, preveía ampliar el regadío aragonés en 67.776 Ha hasta 2005. Aunque las expectativas del momento hacían que la cifra pareciera escasa, el artículo advertía del reto financiero que representaba. Pero sobre todo, destacaba la necesidad de lograr un consenso amplio ante la imposibilidad de abordar la tarea desde una sola instancia pública, desde un único nivel administrativo, desde un único sector y desde una sola opción política.
En Aragón, desde la misma Preautonomía, los sucesivos Departamentos de Agricultura han dedicado ingentes esfuerzos, que esperemos continúen, para ampliar el regadío. Pero lamentablemente, los frutos han sido escasos y las modestas 67.776 Ha se han quedado en la mitad. Sólo en Monegros II todavía hay 27.000 Ha pendientes de ejecución, todas ellas con proyecto y declaración de impacto ambiental aprobados. Sí se han cumplido en cambio, y al pie de la letra, las exigencias ambientales. Unas exigencias que nadie parece verse obligado a justificar que generan beneficios reales superiores a los costes sociales y económicos ocasionados.
En España, del Plan Nacional de Regadíos, Horizonte 2005, se pasó al del Horizonte 2008. Tras sucesivos “Planes de Choque”, se ha llegado a la “Estrategia Nacional para la Modernización Sostenible de los Regadíos, Horizonte 2015”, aprobada en marzo último por el Congreso de los Diputados. Un oscuro proceso en el que los nuevos regadíos, tras excluirse de la financiación comunitaria, han terminado por excluirse también de la planificación nacional. Los regadíos nunca gustaron en Bruselas; y en Francia mucho menos.
Pero seguramente, lo más preocupante es lo poco o nada que ha avanzado Aragón en capacidad y habilidad para resolver los conflictos de asignación del agua y de los recursos naturales en general. Porque conviene saber que la asignación eficiente de los recursos públicos, como la biodiversidad, o de los de carácter comunal, como el agua para riego, sólo puede lograrse a través del consenso, la negociación y la concertación entre todos los agentes interesados. Ni el mercado, ni la ciencia, ni la técnica pueden resolver el problema por sí mismos.
Como consecuencia de una extraña combinación de intereses, pero muy lejos del consenso y del acuerdo mínimo deseable, la política nacional de regadíos presta excesiva atención a una determinada y muy concreta idea de ahorro de agua, impuesta por quienes persiguen aumentar los caudales de los ríos y se oponen a los embalses. Una opción ideológica totalmente legítima, pero que no parece ser el fundamento más apropiado de una política de regadíos razonable.
Que el uso del agua debe ser eficiente y sostenible no es cuestionable. Pero ¿qué quiere decir eso exactamente? En realidad, nadie lo sabe ¿Quién o quiénes deciden lo que es más eficiente y sostenible? Ningún grupo social, ni ideología en particular tiene legitimidad bastante para hacerlo. A lo que debemos aspirar, salvo fraude, es a alcanzar soluciones concertadas, negociadas y consensuadas entre todos los interesados, sin olvidar que quienes, legítimamente, aspiran a desarrollar su territorio regando, también son interesados.
Limitar la política de regadíos a modernizar los ya existentes, excluyendo la creación de otros nuevos, por mucho que se haga bajo el pretexto de ahorrar agua, es cuestionable. Y lo es muy particularmente en Aragón. Porque no es cierto que el único objetivo que justifica la modernización sea ni deba ser el ahorro de agua. Y porque, en nuestro contexto, es más que discutible, no sólo que pueda reducirse el volumen total de agua utilizado por la agricultura, sino que convenga hacerlo.
El nuevo rumbo de productividad y competitividad tomado por la Política Agrícola Común (PAC) abre nuevas esperanzas para una política de regadíos más coherente eficaz. Pero de poco servirá si en Aragón no se avanza de modo que los pactos del agua sean mucho más que simple retórica y papel mojado.
La Directiva Marco del Agua introdujo la recuperación de costes para el agua, una cuestión habitualmente malinterpretada. Porque, al contrario de lo que suele afirmarse, ni la Directiva ni su transposición al derecho español, exigen expresamente que los costes deban recuperarse en su totalidad. Tampoco que la recuperación sea algo incuestionable. Prueba de ello es la reciente modificación legislativa anteriormente aludida.
Existen suficientes estudios que, con el rigor preciso, cuestionan la utilidad de las políticas de precios para lograr un uso más eficiente del agua de riego. El Gobierno de Navarra ha sido especialmente cuidadoso en esta materia habiéndola estudiado con el detalle y rigor que merece. Pueden consultarse los estudios realizados, por ejemplo, en la página Web de INTIA. Se trata de estudios complejos, como complejo es el tema en sí, pero perfectamente accesibles a todos que quieran consultarlos. Puede comprobarse, por ejemplo y entre otras muchas otras cuestiones y parámetros de interés económico, social y ambiental, el elevado grado de recuperación financiera que nuestran los regadíos asociados al Canal de Navarra.El cuestionamiento de la política de precios así como del análisis económico convencional para el agua de riego alcanza su máxima expresión con la entrega del Premio Nobel de Economía de2009 aElinor Ostrom. Una politóloga de la Universidad de Indiana que ha demostrado que la gestión más eficaz de los bienes económicos de naturaleza común o comunal, que es el caso del agua de riego, no se logra a través del mercado ni tampoco de la intervención gubernamental. Se logra a través de la acción colectiva de los propios usuarios, en el seno de instituciones específicas. Para el agua y el regadío tales instituciones no son otras que las Comunidades de Regantes, que llevan siglos en España administrando de forma eficaz el agua completamente al margen de los precios y mercados, y las Confederaciones Hidrográficas, una institución netamente española, basada en la concertación entre usuarios, nacida en la Cuenca del Ebro y exportada al resto del mundo.
No es casualidad que la Comisión Europea retirara el apoyo financiero a la creación de regadíos a partir de 2007 y propusiera ayudas para la modernización de regadíos a cambio de reducción de los volúmenes de agua utilizada que a partir de 2014 pretende exigir que, como mínimo, sean del 25%.
La confusión en relación con el uso agrícola del agua está llegando a niveles preocupantes. En unas recientes declaraciones, el propio Director General de la FAO afirmaba que no es posible una agricultura que utiliza1.500 m3de agua para producir1 kilogramode trigo. Ciertamente es comprensible que esa cifra llame la atención de los profanos. También suele llamarla los3.000 litrosde agua que hacen falta para producir la comida diaria de una persona bien nutrida. Sin embargo, quienes deciden sobre la seguridad alimentaria mundial, en vez de escandalizarse, deberían ser capaces de explicarlo. Porque tales cantidades de agua no son achacables a la mala práctica de los agricultores. Se debe a la fotosíntesis. Un proceso natural que, para fijar CO2 y producir hidratos de carbono (“carbono hidratado”), necesita mucha agua. Entre 300 y 600 moléculas de agua para generar una sola molécula de glucosa.
Negar el agua al regadío implica negarla a la alimentación. Es, por tanto, una grave irresponsabilidad. Porque sin más agua para la agricultura no habrá la comida que se necesita. Que al agua debe utilizarse eficientemente no se discute. Sin embargo, pensar que mejorando la eficiencia de los regadíos vamos a ser capaces de producir lo que necesitamos, reduciendo al mismo tiempo la cantidad de agua ahora utilizada, es una completa ficción.
El reparto del agua entre usos y usuarios, no sólo es cuestión de eficiencia sino, sobre todo, de equidad y de justicia social, por tanto, de “Política”. Un ámbito, el de la política con “P” mayúscula en la que, no siendo lo habitual, hay que situar los regadíos e infraestucturas asociadas al Canal de Navarra. Una realidad fruto de una apuesta estratégica clara y decidida, mantenida durante décadas, basada y sostenida en el conocimiento, en el buen sentido, en el apoyo social y en la legitimidad política.
Valoración favorable de la viabilidad global y efectos macroeconómicos y territoriales del sistema Itoiz-Canal de Navarra, una de las infraestructuras más destacadas abordadas por la Comunidad Forral. Se analizan también las contribuciones del sistema a la gestión eficiente y sostenible del agua en relación con el regadío.
Ponencia presentada por J. Olona, M. Horta y A. Calvo en el Quinto Congreso de Economía de Navarra. Economía y Desarrollo Sostenible. Gobierno de Navarra. Pamplona, Noviembre de 2003.
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