Cuando se cumplen cien años de la presentación en Zaragoza de una idea tan avanzada como fue la de crear la primera Confederación Hidrográfica del mundo –la del Ebro- se necesita un nuevo impulso que, con igual o superior calado al de entonces, genere nuevos avances institucionales. Unos avances que se sumen al importante acervo español en materia de derecho y políticas públicas del agua y que resultan imprescindibles para desarrollar la gobernanza del siglo XXI. Una gobernanza que, atendiendo a la propia naturaleza jurídico-económica del agua exige un profundo proceso de innovación y desarrollo institucional.
¿Hacia la privatización de los servicios del agua?
La amenaza de privatización de los servicios del agua, que se percibe como algo cada vez más real, es fruto de la confluencia de intereses empresariales, gubernamentales y ambientales. Todo ello favorecido por la situación de crisis vigente. Pero también por una política de aguas codicionada por un enfoque comunitario parcial y sesgado, que carece del bagaje cultural, político e institucional que el problema de la escasez ha conferido a los países del Sur, particularmente a España.
La viabilidad e interés de la privatización de los servicios del agua, desde la triple óptica del negocio, de las arcas públicas y de la protección ambiental, radica en imponer la completa recuperación de costes, tanto de los que son fácilmente justificables –los de naturaleza financiera- como de los que no lo son –los de naturaleza ambiental y del recurso en sí mismo-. Una imposición con profundas lagunas jurídicas, técnicas y operativas pero que ya está formalmente vigente, como condicionalidad ex ante, para la aplicación de los Fondos Europeos.
Recuperación de costes y política de precios.
La imposición de la completa recuperación de costes de los servicios del agua como principio político resulta clave para la viabilidad del negocio en el proceso privatizador. Un sorprendente privilegio que impediría perder a las empresas asegurando el margen necesario de recaudación para el Estado. También es la justificación para imputar mayores costes a los usuarios, sobre todo a los agricultores, propiciando con ello –según quienes lo defienden- un uso más eficiente del agua.
La base legal de la recuperación (completa) del coste de los servicios del agua radicaría supuestamente en la Directiva Marco del Agua (DMA) y su transposición al derecho español. Pero ni la Directiva ni su transposición dicen en ningún momento que la recuperación de costes deba ser completa. Tan sólo se dice (artículo 9 de la DMA) que los Estados miembros deberán tener en cuenta el principio de recuperación de costes en el marco del principio de que quien contamina paga. Tanto para la aplicación de este principio como de las políticas de precios, a las que también alude la DMA, ésta señala que se adopten en la medida que proporcionen incentivos adecuados para el logro de los fines ambientales perseguidos. La propia Directiva prevé la adopción de excepciones en la aplicación de estos criterios siempre y cuando no se obstaculice el logro de los objetivos ambientales. De hecho, el Real Decreto-Ley 17/2012, de 4 de mayo, introduce expresamente excepciones en la aplicación del principio de recuperación de costes para determinados usos del agua sin comprometer el logro de los objetivos ambientales. Unos objetivos que se concretan en la calidad de los ecosistemas acuáticos y que no tienen nada que ver con las finanzas, ni con la fiscalidad, ni con el déficit, ni con el crecimiento económico.
Otra supuesta componente de apoyo para el proceso privatizador es la alusión que hace al mercado la DMA cuando invoca expresamente la política de precios. Pero más allá del condicionamiento de dicha política a su utilidad ambiental y la exceptuación particular justificable, existen razones, de índole estrictamente económica, para rechazar con carácter más general la aplicación de los precios y mercados al agua. No se entra en las consideraciones jurídicas, que también cuestionan la recuperación de determinado tipo de costes.
El rechazo de la política de precios al agua, en el caso particular del regadío, cuenta con una amplia base empírica resultante de los estudios que se iniciaron en España a finales del siglo pasado (Sumpsi, J.M. et al, 1998) y que se han sucedido desde entonces para cubrir una amplia variedad de zonas españolas (Riegos de Navarra, S.A, 2009; Olona, J. y Horta, M.A., 2010). Todos ellos coinciden en mostrar la ineficacia de la política de precios para conseguir el uso eficiente del agua y la mejora de las condiciones ambientales. También existen multitud de referencias internacionales que cuestionan la política de precios y la necesidad de optar por otros desarrollos institucionales alternativos (Biswas, Berkoff, Burke, Bruns, Molle, Perry, Turral, etc.). .
El agua como bien económico de naturaleza común.
El agua, por ser escasa y susceptible de usos alternativos en competencia, es un bien económico. Pero su condición económica no implica la mercantil. El mercado es una institución muy eficaz para la asignación de bienes privados. Sin embargo, no lo es para bienes que no responden a dicha condición. De hecho, nunca ha existido en España un mercado propiamente dicho –ni siquiera una aproximación al mismo- para el agua, reduciéndose las experiencias mercantiles a casos muy excepcionales y prácticamente anecdóticos.
El agua es un bien económico de naturaleza común -bien público impuro- que comparte con los bienes privados una elevada rivalidad y con los públicos su difícil exclusión. Dicha naturaleza es la que determina que no sean el mercado ni el Estado las instituciones más adecuadas para lograr la asignación óptima sino que ésta deba lograrse mediante instituciones más específicas, basadas en la acción colectiva de los propios usuarios mediante la cooperación, la negociación y la concertación
El desarrollo institucional como fundamento del uso eficiente del agua.
Los aspectos institucionales del agua de riego cobran una particular importancia en España, que no en vano cuenta con una valiosa experiencia secular en la gestión del agua de riego a través de Comunidades de Regantes, Sindicatos de Riegos y Tribunales de Aguas. Todo ello ya fue destacado por SUMPSI, J.M. et al. (1.998), observando la elevada correlación entre las características técnicas y las institucionales. La concesión del Premio Nobel de Economía de 2009 a Elinor Ostrom por demostrar que los bienes comunes pueden administrarse eficazmente por los propios usuarios ha reabierto el interés por el enfoque institucional de la acción colectiva y su aplicación a la gestión de recursos tales como el agua, el clima, los bosques, los bancos de pesca, etc.
Las Comunidades de Regantes, junto con los Órganos de cuenca a los que están adscritos, aportan los fundamentos institucionales claves para la evolución hacia una nueva gobernanza del agua. Una aportación que se suma a otras importantes contribuciones españolas a la gobernanza del agua, mundialmente reconocidas y que nada tienen que ver con los precios ni con los mercados sino con el desarrollo de otros ámbitos institucionales. Se trata del Principio de Unidad de Cuenca, de las Confederaciones Hidrográficas, del Dominio Público Hidráulico, del Régimen Concesional, de la implicación del Estado en el desarrollo de las grandes obras hidráulicas, etc. Unas aportaciones sólo en parte adoptadas por la Directiva Marco del Agua – Demarcación Hidrográfica- pero que bien merece la pena resaltarlas dada su importancia.
No es creíble que una autoridad gubernamental ni un mecanismo mercantil pudiera mejorar los resultados que, por sí mismas y sobre la base de su propia institucionalidad, consiguen las Comunidades de Regantes en España al resolver, en paz y con eficacia, las difíciles situaciones de escasez de agua que con frecuencia afrontan. Unas situaciones en las que la imposibilidad de disponer de las dotaciones de agua habituales para los cultivos obliga a recortarlas distribuyendo los perjuicios económicos, que pueden llegar a ser muy elevados, entre todos los regantes. Bien merece la pena reflexionar sobre estos logros que se obtienen sin necesidad de recurrir a mecanismos de mercado ni a ninguna autoridad externa; o mejor dicho, que posiblemente se obtienen gracias a que no se recurre a ellos.
Las Comunidades de Regantes (Usuarios) junto con las Confederaciones Hidrográficas aportan los fundamentos institucionales de forma coherente con la naturaleza económica del agua –bien común- en la medida que anteponen la cooperación, la acción colectiva y la descentralización a la competencia, el mercado y la intervención pública. Sin embargo, es preciso que una y otras aborden profundos procesos de adaptación y modernización. Resulta determinante invertir la tendencia de debilitamiento institucional que sufren las actuales Confederaciones Hidrográficas al tiempo que resuelven definitivamente sus tradicionales problemas de transparencia y corporativismo.
Cooperar para decidir
La cooperación es una de las claves de la gobernanza. Sin embargo el enfoque actual de asimilar y limitar la cooperación a la mera participación pública, de carácter consultivo, en la que todos los ciudadanos opinan en pie de igualdad ante un órgano administrativo que, finalmente, toma la decisión por sí mismo supone un obstáculo para avanzar hacia una verdadera gobernanza del agua. Siendo el enfoque apropiado para los bienes públicos, cuya gestión corresponde al Estado, no lo es en absoluto para el agua, cuya gestión –como bien común- debe incluir a los usuarios. El agua exige una institucionalidad específica capaz de concretar la cooperación entre los usuarios en procesos de negociación y acuerdo para la toma de decisiones. Y eso, naturalmente, es mucho más que opinar. La realidad de la gestión española del agua ya incorpora de hecho este enfoque; concretamente, las Juntas de Explotación existentes en las Confederaciones dan cabida a los usuarios también para la toma de decisiones.
Sin duda es preciso ampliar el alcance del término “usuario del agua” más allá de los tradicionalmente aceptados para incorporar, particularmente, los usos ambientales y lúdicos garantizando, en cualquier caso, la representación expresa de los intereses públicos y generales. Sin embargo los “nuevos usuarios” ambientales y lúdicos deberán afrontar el reto de dotarse de la institucionalidad que aporte las garantías de eficacia, legitimidad, representatividad y responsabilidad exigibles para participar en un proceso de gobernanza.
Mientras gobernar hace referencia a que unos mandan y otros obedecen, la gobernanza pretende que gobernantes, partidos políticos y sociedad civil, mediante soluciones institucionales adecuadas, sean capaces de entenderse inteligentemente en beneficio de todos. Y más todavía cuando, como es nuestro caso, debemos hacer frente a problemas de semejante calado, en el agua y en todo lo demás.
Referencias.
BISWAS, A. (2005). An Assessment of Future Global Water Issues. Water Resources Development, vol. 21, nº 2, pp. 229-237.
BURKE, J. et al. (2004).Economic valuation of water resources in agriculture. From the sectoral to a functional perspective of natural resource management. FAO WATER REPORTS, nº 27. Roma.
MOLLE, F. &BERKOFF, J. (2007).Irrigation Ware Pricing. The Gap between Theory and Practice. Cambridge. USA.
MOLLE, F. & TURRAL, H. (2004) Demand management in a basin perspective: Is the potential for water saving overestimated? Conference papers /Demand management in a basin perspective(1).pdf
OLONA, J. y HORTA, M.A (2010) Evaluación de la política de precios del agua de riego. Evidencias empíricas en Navarra. Revista Española de Estudios Agro sociales y Pesqueros, nº 227, 2010 (11-47).
OSTROM, E.(1990) Governing de Commons. The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge University Press.
PERRY, C., (2008) Pricing savings, valuing losses and measuring costs: Do we really know how to talk about improved water management? Comunicación presentada al Congreso Agua, Economía y Agricultura. Mayo, 2008. Zaragoza.
RIEGOS DE NAVARRA, S.A. (2009) Impacto de la política de precios del agua en las zonas regables de Navarra y su influencia en la renta y el empleo agrario como consecuencia de la aplicación de la Directiva Marco 200/60/CE.
SUMPSI, J.M., GARRIDO, A., BLANCO, M., VARELA, C., IGLESIAS, E. (1998) Economía y Política de Gestión del Agua en la Agricultura. Coedición del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y Mundiprensa. 351 pág.
Cuando se cumplen cien años de la presentación en Zaragoza de una idea tan avanzada como fue la de crear la primera Confederación Hidrográfica del mundo –la del Ebro- se necesita un nuevo impulso que, con igual o superior calado al de entonces, genere nuevos avances institucionales. Unos avances que se sumen al importante acervo español en materia de derecho y políticas públicas del agua y que resultan imprescindibles para desarrollar la gobernanza del siglo XXI. Una gobernanza que, atendiendo a la propia naturaleza jurídico-económica del agua exige un profundo proceso de innovación y desarrollo institucional.
¿Hacia la privatización de los servicios del agua?
La amenaza de privatización de los servicios del agua, que se percibe como algo cada vez más real, es fruto de la confluencia de intereses empresariales, gubernamentales y ambientales. Todo ello favorecido por la situación de crisis vigente. Pero también por una política de aguas codicionada por un enfoque comunitario parcial y sesgado, que carece del bagaje cultural, político e institucional que el problema de la escasez ha conferido a los países del Sur, particularmente a España.
La viabilidad e interés de la privatización de los servicios del agua, desde la triple óptica del negocio, de las arcas públicas y de la protección ambiental, radica en imponer la completa recuperación de costes, tanto de los que son fácilmente justificables –los de naturaleza financiera- como de los que no lo son –los de naturaleza ambiental y del recurso en sí mismo-. Una imposición con profundas lagunas jurídicas, técnicas y operativas pero que ya está formalmente vigente, como condicionalidad ex ante, para la aplicación de los Fondos Europeos.
Recuperación de costes y política de precios.
La imposición de la completa recuperación de costes de los servicios del agua como principio político resulta clave para la viabilidad del negocio en el proceso privatizador. Un sorprendente privilegio que impediría perder a las empresas asegurando el margen necesario de recaudación para el Estado. También es la justificación para imputar mayores costes a los usuarios, sobre todo a los agricultores, propiciando con ello –según quienes lo defienden- un uso más eficiente del agua.
La base legal de la recuperación (completa) del coste de los servicios del agua radicaría supuestamente en la Directiva Marco del Agua (DMA) y su transposición al derecho español. Pero ni la Directiva ni su transposición dicen en ningún momento que la recuperación de costes deba ser completa. Tan sólo se dice (artículo 9 de la DMA) que los Estados miembros deberán tener en cuenta el principio de recuperación de costes en el marco del principio de que quien contamina paga. Tanto para la aplicación de este principio como de las políticas de precios, a las que también alude la DMA, ésta señala que se adopten en la medida que proporcionen incentivos adecuados para el logro de los fines ambientales perseguidos. La propia Directiva prevé la adopción de excepciones en la aplicación de estos criterios siempre y cuando no se obstaculice el logro de los objetivos ambientales. De hecho, el Real Decreto-Ley 17/2012, de 4 de mayo, introduce expresamente excepciones en la aplicación del principio de recuperación de costes para determinados usos del agua sin comprometer el logro de los objetivos ambientales. Unos objetivos que se concretan en la calidad de los ecosistemas acuáticos y que no tienen nada que ver con las finanzas, ni con la fiscalidad, ni con el déficit, ni con el crecimiento económico.
Otra supuesta componente de apoyo para el proceso privatizador es la alusión que hace al mercado la DMA cuando invoca expresamente la política de precios. Pero más allá del condicionamiento de dicha política a su utilidad ambiental y la exceptuación particular justificable, existen razones, de índole estrictamente económica, para rechazar con carácter más general la aplicación de los precios y mercados al agua. No se entra en las consideraciones jurídicas, que también cuestionan la recuperación de determinado tipo de costes.
El rechazo de la política de precios al agua, en el caso particular del regadío, cuenta con una amplia base empírica resultante de los estudios que se iniciaron en España a finales del siglo pasado (Sumpsi, J.M. et al, 1998) y que se han sucedido desde entonces para cubrir una amplia variedad de zonas españolas (Riegos de Navarra, S.A, 2009; Olona, J. y Horta, M.A., 2010). Todos ellos coinciden en mostrar la ineficacia de la política de precios para conseguir el uso eficiente del agua y la mejora de las condiciones ambientales. También existen multitud de referencias internacionales que cuestionan la política de precios y la necesidad de optar por otros desarrollos institucionales alternativos (Biswas, Berkoff, Burke, Bruns, Molle, Perry, Turral, etc.). .
El agua como bien económico de naturaleza común.
El agua, por ser escasa y susceptible de usos alternativos en competencia, es un bien económico. Pero su condición económica no implica la mercantil. El mercado es una institución muy eficaz para la asignación de bienes privados. Sin embargo, no lo es para bienes que no responden a dicha condición. De hecho, nunca ha existido en España un mercado propiamente dicho –ni siquiera una aproximación al mismo- para el agua, reduciéndose las experiencias mercantiles a casos muy excepcionales y prácticamente anecdóticos.
El agua es un bien económico de naturaleza común -bien público impuro- que comparte con los bienes privados una elevada rivalidad y con los públicos su difícil exclusión. Dicha naturaleza es la que determina que no sean el mercado ni el Estado las instituciones más adecuadas para lograr la asignación óptima sino que ésta deba lograrse mediante instituciones más específicas, basadas en la acción colectiva de los propios usuarios mediante la cooperación, la negociación y la concertación
El desarrollo institucional como fundamento del uso eficiente del agua.
Los aspectos institucionales del agua de riego cobran una particular importancia en España, que no en vano cuenta con una valiosa experiencia secular en la gestión del agua de riego a través de Comunidades de Regantes, Sindicatos de Riegos y Tribunales de Aguas. Todo ello ya fue destacado por SUMPSI, J.M. et al. (1.998), observando la elevada correlación entre las características técnicas y las institucionales. La concesión del Premio Nobel de Economía de 2009 a Elinor Ostrom por demostrar que los bienes comunes pueden administrarse eficazmente por los propios usuarios ha reabierto el interés por el enfoque institucional de la acción colectiva y su aplicación a la gestión de recursos tales como el agua, el clima, los bosques, los bancos de pesca, etc.
Las Comunidades de Regantes, junto con los Órganos de cuenca a los que están adscritos, aportan los fundamentos institucionales claves para la evolución hacia una nueva gobernanza del agua. Una aportación que se suma a otras importantes contribuciones españolas a la gobernanza del agua, mundialmente reconocidas y que nada tienen que ver con los precios ni con los mercados sino con el desarrollo de otros ámbitos institucionales. Se trata del Principio de Unidad de Cuenca, de las Confederaciones Hidrográficas, del Dominio Público Hidráulico, del Régimen Concesional, de la implicación del Estado en el desarrollo de las grandes obras hidráulicas, etc. Unas aportaciones sólo en parte adoptadas por la Directiva Marco del Agua – Demarcación Hidrográfica- pero que bien merece la pena resaltarlas dada su importancia.
No es creíble que una autoridad gubernamental ni un mecanismo mercantil pudiera mejorar los resultados que, por sí mismas y sobre la base de su propia institucionalidad, consiguen las Comunidades de Regantes en España al resolver, en paz y con eficacia, las difíciles situaciones de escasez de agua que con frecuencia afrontan. Unas situaciones en las que la imposibilidad de disponer de las dotaciones de agua habituales para los cultivos obliga a recortarlas distribuyendo los perjuicios económicos, que pueden llegar a ser muy elevados, entre todos los regantes. Bien merece la pena reflexionar sobre estos logros que se obtienen sin necesidad de recurrir a mecanismos de mercado ni a ninguna autoridad externa; o mejor dicho, que posiblemente se obtienen gracias a que no se recurre a ellos.
Las Comunidades de Regantes (Usuarios) junto con las Confederaciones Hidrográficas aportan los fundamentos institucionales de forma coherente con la naturaleza económica del agua –bien común- en la medida que anteponen la cooperación, la acción colectiva y la descentralización a la competencia, el mercado y la intervención pública. Sin embargo, es preciso que una y otras aborden profundos procesos de adaptación y modernización. Resulta determinante invertir la tendencia de debilitamiento institucional que sufren las actuales Confederaciones Hidrográficas al tiempo que resuelven definitivamente sus tradicionales problemas de transparencia y corporativismo.
Cooperar para decidir
La cooperación es una de las claves de la gobernanza. Sin embargo el enfoque actual de asimilar y limitar la cooperación a la mera participación pública, de carácter consultivo, en la que todos los ciudadanos opinan en pie de igualdad ante un órgano administrativo que, finalmente, toma la decisión por sí mismo supone un obstáculo para avanzar hacia una verdadera gobernanza del agua. Siendo el enfoque apropiado para los bienes públicos, cuya gestión corresponde al Estado, no lo es en absoluto para el agua, cuya gestión –como bien común- debe incluir a los usuarios. El agua exige una institucionalidad específica capaz de concretar la cooperación entre los usuarios en procesos de negociación y acuerdo para la toma de decisiones. Y eso, naturalmente, es mucho más que opinar. La realidad de la gestión española del agua ya incorpora de hecho este enfoque; concretamente, las Juntas de Explotación existentes en las Confederaciones dan cabida a los usuarios también para la toma de decisiones.
Sin duda es preciso ampliar el alcance del término “usuario del agua” más allá de los tradicionalmente aceptados para incorporar, particularmente, los usos ambientales y lúdicos garantizando, en cualquier caso, la representación expresa de los intereses públicos y generales. Sin embargo los “nuevos usuarios” ambientales y lúdicos deberán afrontar el reto de dotarse de la institucionalidad que aporte las garantías de eficacia, legitimidad, representatividad y responsabilidad exigibles para participar en un proceso de gobernanza.
Mientras gobernar hace referencia a que unos mandan y otros obedecen, la gobernanza pretende que gobernantes, partidos políticos y sociedad civil, mediante soluciones institucionales adecuadas, sean capaces de entenderse inteligentemente en beneficio de todos. Y más todavía cuando, como es nuestro caso, debemos hacer frente a problemas de semejante calado, en el agua y en todo lo demás.
Referencias.
Publicado por J. Olona en i-agua 4 de Febrero de 2013. http://www.iagua.es/blogs/joaquin-olona/amenazas-y-oportunidades-para-la-gobernanza-del-agua-en-espana